湛坡审结报〔2017〕2号　签发人：陈伍

区委书记、谢伍代区长：    

　　根据审计署的统一部署和省审计厅的有关工作要求及湛江市审计局《关于做好我市2016年供给侧结构性改革推进情况跟踪审计工作的通知》（湛审办〔2016〕71号），坡头区审计局自2017年1月13 日起，对全区2016年供给侧结构性改革推进情况进行了跟踪审计。审计结果表明，坡头区各部门、单位认真落实供给侧结构性改革政策措施，取得了较好的成效。但审计也发现，部分单位在贯彻落实有关政策措施等方面还存在一些突出问题，需要认真研究，及时采取有效措施加以整改和完善。现将审计审计情况报告如下：    

　　一、 去产能行动计划落实情况  

　　审计结果表明，湛江市坡头区认真落实去产能行动计划重点工作任务，积极化解过剩产能，优化产业结构，部分政策措施已经取得阶段性成效：截至2016年底，坡头区经信局成立非国有企业去产能工作领导小组，区国资公司也成立了出清重组“僵尸企业”促进国资结构优化工作领导小组，并将23家（国有企业22家、非国有企业1家）作为出清重组对象列入“僵尸企业”范畴，通过审计，所列入清理范畴的23家企业基本符合“僵尸企业”条件，且数量与省数据库中数量相一致；湛江市坡头区完成产业梯度转移（承接）项目1个、省下达目标投资额2亿元，而坡头区实际完成项目投资额2.1亿元，完成省下达投资任务额的105%。但审计也发现部分配套措施制度出台较慢、未能针对国有“僵尸企业”（一企一策）制定处置实施具体方案，未能按期完成特困企业的脱困任务等问题。  

　　一是部分推动去产能的配套措施制度出台慢。2016年12月30日，坡头区政府出台了实施《坡头区供给侧结构性改革去产能行动计划（2016-2018）》，行动计划虽然明确工作目标、工作措施和职责分工等要求，但未明确时间节点要求，操作性不强；截至审计时日，坡头区政府尚未成立针对国有“僵尸企业”的工作领导小组，未建立去产能工作协调机制，未能针对国有“僵尸企业”（一企一策）制定处置实施具体方案。  

　　二是国有“僵尸企业”脱困任务未能按期完成。截至2016年底，坡头区23家“僵尸企业”大部分企业资产几乎已被抵押（查封）或拍卖，基本已无资产可处置，导致无法筹集资金解决职工安置及债务等问题，企业难以盘活脱困。      

　　三是珠三角向坡头区产业转移项目较少。截至2016年底，珠三角向坡头区转移（承接）项目只有1个，产业转移项目较少。

　　产生上述问题的主要原因：

　　一是部分 “僵尸企业”出清重组的相关配套政策不完善。在职工安置途径、经费来源、维稳风险和促进再就业措施等问题上需要经信、工商、税务、国资等多个职能部门的相互配合和协调。截至审计时日，坡头区尚未以政府名誉成立领导机构，难以相互配合和协调相关部门开展工作。二是企业自身存在较大的困难。大部分企业资产几乎全被抵押（查封）或拍卖，缺乏筹集资金渠道，盘活成本艰巨，导致员工安置难等实际情况，给处置工作带来较大困难。三是产业转移属于企业主导的市场行为，政府只能发挥引导作用。据审计部门抽查的珠三角企业普遍反映，本地区政务环境务实高效、地理物流条件优越，作为产业转移承接地的粤东西北地区虽然在劳动力、土地成本等方面具有一定的优势，但由于普遍缺乏配套产业建设、公共服务平台和技术平台支持、相关行业商会协会组织等关键因素，珠三角企业自身转移意愿不强。    

　　审计建议：

　　一是及时建立和完善去产能行动相关工作机制。坡头区应尽快成立去产能领导机构，认真研究和领会国家和省的现行政策，加快制定配套政策措施，加强经信、税务、工商、财政、金融各部门之间的协调和配合。强化对“僵尸企业”的督查指导，在精准界定范围和识别“僵尸企业”的基础上，针对不同情况实行分类化解，实施一企一策，加快推进处置进程。二是积极引导承接珠三角地区产业转移，推动优质产业项目落地坡头（海东新区）。主动与省属及珠三角地区国有企业开展合作洽谈，组织珠三角地区企业到坡头区产业园区开展投资考察，利用海东新区的地理优势和特殊政策的优惠条件，促成珠三角地区企业项目转移落地坡头，促进全区产业发展壮大。三是加强考核和工作督导，建立跟踪问效制度。将“僵尸企业”出清工作等去产能情况纳入各级政府和各部门的考核范围，加快推动工作开展，按时间进度建立倒逼机制，对未能按时完成任务的部门单位进行通报督办，确保省下达的考核任务按时完成。  

　　二、 去库存行动计划落实情况  

　　审计结果表明，坡头区认真落实去库存行动计划重点工作任务，积极扩大有效需求，推进打通供需通道，稳定市场，消化房地产库存，部分政策措施已经取得阶段性成效，完成当年去库存任务。但审计也发现部分去库存政策措施出台较慢、部分去库存政策措施未能落实到位的问题。    

　　一是部分推动去库存的政策措施出台较慢。坡头区于2016年12月30日才出台《坡头区供给侧结构性改革去库存行动计划（2016-2018年）》和2016年度去库存行动计划。    

　　二是部分去库存政策措施未充分落实到位。国家和省出台了加大棚改安置和住房保障货币化力度、取消过时的限制性措施、加大居民购房金融支持力度、支持老旧社区居民置换新房、引导开发商自持物业经营等一系列去库存政策措施，但截至2016年底，坡头区尚未出台棚户区改造货币化安置实施意见；尚未出台相关文件对商品住房项目停止实施“90平方米以下套型住房占全部套型70%以上”的要求；尚未出台相关文件实现住房公积金缴存异地互认和转移接续；尚未出台相关文件以发放住房补贴等方式支持城市老旧社区居住超过一定年限、只拥有一套住房或无自有住房的户籍家庭购买商品住房；尚未出台政策引导支持房地产开发企业将库存工业、商业地产改造为孵化器和众创空间，将库存商品房改造用于扶持养老、旅游等事业发展；尚未出台土地、规划、金融、税收等政策鼓励开发商自持符合条件的物业经营。

　　审计建议：

　　一是激活需求。紧紧抓住海东新区建设契机，积极推进城区生活配套设施建设，鼓励开发商适当降低购房成本，引导市场多提供中等户型、价格对接工薪阶层经济条件的商品房，促进房地产市场销售。二是加强督查。加强组织领导和部门协调，加大对去库存行动计划落实情况的检查监督，确保各项工作及时落实到位。    

　　三、去杠杆行动计划落实情况  

　　审计结果表明，坡头区认真落实去杠杆行动计划重点工作任务，着力推动金融去杠杆，积极采取措施防范化解金融风险，有效维护金融秩序，部分政策措施已经取得阶段性成效。但审计也发现部分政策措施出台慢、工作机制尚未完善等问题。    

　　一是机构人员变化大，未及时变更。截至2016年底，坡头区金融办与当地人民银行、银监局、保监局、证监局等“一行三局”和有关部门建立完善定期会商及信息共享制度；并建立防范和处置非法集资工作领导小组工作机制，但人员变动大，而未及时更新。    

　　二是防范措施和机制对接未完善，导致案件定性及涉案金额认定难。坡头区防范和处置非法集资工作领导小组工作机制不够完善，举报奖励制度尚未建立。    

　　三是融资需求旺和融资难的问题依然没有解决，导致非法集资隐患依然存在。截至2016年底，坡头区未落实互联网金融监管职责，尚未建立互联网金融企业的日常监管和风险预防处置工作机制，未采取措施推动建设互联网自律组织。    

　　产生上述问题的主要原因：由于区领导及相关单位人员调动及换届，没有及时安排变更人员。        

　　审计建议：一是建议坡头区尽快完善防范措施和机制建立，抓紧落实我区金融管理工作机构的建立和专职业务人员到位，以确保我区金融管理工作的正常开展。二是相关部门出台相关政策，严厉打击非法集资犯罪等违法行为。    

　　四、降成本行动计划落实情况

　　审计结果表明，坡头区认真落实降成本行动计划重点工作任务，积极推进简政放权、正税清费，努力帮助企业降低成本，减轻企业负担，部分政策措施已经取得阶段性成效。但审计也发现部分政策措施未及时落地、部分涉企收费减免政策落地难等问题。    

　　经审计，坡头区主要存在企业安排残疾人就业比例达不到1.5%的问题及未及时发放稳岗补贴的问题。  

　　产生上述问题的主要原因：

　　一是社会就业形势严峻，适合残疾人就业岗位少；二是社会对残疾人事业热心不够，还未做到真正未残疾人设想，“助残”变成了停留在嘴上的口号；三是残疾人自身素质有待提高；四是福利企业的内在隐忧不容忽视，现存的福利企业少，规模又小，招收残疾人用工数量有限，影响残疾人集中就业发展;五是因失业保险金待遇发放系统由市社保局设定，导致坡头区未制定稳岗补贴的实施方案。  

　　审计建议：

　　一是优化行政管理流程，继续清理各种不合理的行政事业性收费，坚决查处违规收费行为，采取综合措施降低制度性交易成本，改善营商环境。二是进一步完善政策跟踪反馈机制，加强跟踪问效，及时发现、反馈和解决政策执行过程中的新问题，并结合当地实际完善有关实施方案和配套措施，切实减轻企业负担。三是明确落实政策牵头部门，整合已有数据，构建受惠对象认定统一平台，加强登记备用案管理，定期更新信息，加强信息互联互通，优化审核程序，确保政策措施顺利落实。四是加强降成本各项政策措施的宣传和辅导，做好符合补贴对象的调查摸底工作，推动更多企业和个人享受到政策实惠。五是采取有效措施切实降低企业融资成本，加强对中小微企业的贷款贴息扶持力度，结合售电侧改革试点，推动更多符合条件的企业采取直接与发电公司交易模式，降低用电成本。六是尽快与市社保局衔接，制定坡头区稳岗补贴实施方案，及时发放稳岗补贴。  

　　五、补短板行动计划落实情况  

　　审计结果表明，湛江市坡头区认真落实补短板行动计划重点工作任务，推进重大项目建设进度，加快补齐城市公共安全、农村基础设施、交通网络互联互通、环保设施、信息化和城市地下管网等方面的短板，并取得阶段性成效：截至2016年底，坡头区制定了补短板行动计划，工作计划内容与省行动计划要求一致，其工作计划中已明确工作目标、职责分工和时间节点等要求；补短板软硬基础设施重大项目建设也有了较大的进展，尤其是新能源汽车充电基础设施建设方面走在全市的前列，其中湛江市中电绿源新能源汽车运营有限公司在奥体中心停车场建设新能源汽车充电桩15台，完成投资800万元；坡头区通达公共交通有限公司在乾塘镇三窝公共汽车站建成新能源汽车充电桩8台，完成投资500万元。但审计也发现部分政策措施出台慢、部分补齐软硬基础设施建设重大项目进展较慢等问题。    

　　一是部分推动补短板的政策措施出台慢。截至2016年底，坡头区才出台了《坡头区供给侧结构性改革补短板行动计划（2016-2018年）》，虽明确了总体要求与工作目标，重点任务与政策措施，但措施简单，操作性不够强。有些责任单位职责不清，出现相互推诿现象，如：《坡头区供给侧结构性改革补短板行动计划（2016-2018年）》第“（八）加大污染治理力度，切实改善环境质量”责任单位：区环保局，区水利局。而区环保局反映该项工作应是区建设局负责。

　　二是部分补齐软硬基础设施建设重大项目进展较慢。如海东新区垃圾中转站及公共厕所工程未能按期建成，由于该项目的选址地块曾被奥体中心的临时停车场占用，经过多方多次协商后，才完成选址地块上占用设施的清退工作；项目动工后，发现地基的承载能力不能满足实际要求，需通过打桩对地基进行加固处理，因此延误了约三个月的施工时间；又因在施工过程中，降雨天气频繁造成施工停滞时间较长，以上几个方面的原因均对施工周期造成了较大影响，同时资金筹集也未能及时到位，以致项目未能按照原定的时间计划完成建设工作；村村通自来水及农田水利工程项目任务也未能按期完成。实施省级村村通自来水工程，全区要解决195条自然村共11万人口的村村通自来水工程任务，其中2016年度要完成投资4130万元，截至2016年底，已完成投资3831万元，完成年投资计划的92%，尚有10多条自然村村村通自来水任务未完成。

　　三是新能源汽车充电基础设施建设达标比例低。截至2016年底，除了市中电绿源新能源汽车运营有限公司和坡头区通达公共交通有限公司两个停车场建有新能源汽车充电桩外，其他停车场未见有谋划。截至2016年底，坡头区未将充换电设施建设和配套电网建设改造纳入城乡规划；未明确要求新建住宅停车位全部建设充电设施或预留接口，经抽查海东新区新建住宅小区启达东海岸、东海广场、万象凯旋湾等小区，发现停车位未建设充电设施或预留接口；截至2016年底，坡头区未明确要求新建城市公共停车场，以及公共建筑类项目按不低于停车位总数的10%比例配建充换电桩或预留接口。    

　　四是城市地下综合管廊建设进度较慢。坡头区（海东新区）起步区地下管线综合管廊规划已经湛江市规划和自然资源局批复，截至2016年底，坡头区尚未出台城市地下综合管廊建设实施具体方案。海东新区综合管廊建设工程项目，由于项目规划范围以内涵盖耕地、林地及涉海用地等，报批手续繁琐还在等待审批，截至2016年底该项目尚未开工。    

　　产生上述问题的主要原因：

　　一是重大项目建设投入和配套资金额度普遍较大。地方财政尤其是欠发达地区面临巨大资金压力，而银行贷款门槛高、外资和民间资本市场尚不成熟，难以弥补资金缺口。二是部分项目前期准备不足。规划与原土地利用总规划未能有效衔接、施工设计多次变更、建设手续不全等影响了整个项目进度。三是失地农民和被征拆群众的社会保障体系不够完善。有些被征拆群众出于对长远生计不确定性的担忧，对征拆往往提出较为苛刻的货币安置等条件，影响征拆工作顺利开展。四是项目审批环节多、审批流程长。各环节之间未实现有效衔接，影响项目进度。五是协调共建机制不够完善。部分项目跨区域，在产权关系、资本金分摊比例、债务偿还、征拆费用等方面容易产生分歧，部分项目直接影响所在地居民日常生活，涉及利益主体多、协调难度大。六是群众大局意识薄弱，积极性不高。认为自家打小井喝水也能解决饮水问题，影响了工程进度。

　　审计建议：

　　一是政府应科学定位，量力而行统筹考虑当地重大项目，并做实项目准备工作。强化与金融机构的沟通协调，鼓励、引导和创新融资方式，确保项目资金落实。二是加强重大项目建设规划与当地城乡规划的科学衔接。同时，要加强重大项目间的横向衔接，及时与各个项目单位沟通信息，优化选址，使项目之间、项目与城乡建设之间形成相对科学合理的规划布局。三是健全协调机制，形成推进合力。要加大统筹协调推进力度，对涉及跨区域、跨部门的综合问题和重大问题，及时报请主管部门协调解决。四是进一步健全完善征地拆迁的相关工作。加大农村建房报批与登记制度的落实力度，避免由此造成的实际拆迁面积与规划面积的信息不对称；制定基本农田异地补划方案，避免部分项目存在基本农田不足无法进行土地置换而影响征拆进度；完善土地预留制度，使土地规划可持续发展，避免土地供求不平衡。

　　二0一七二月十五日